31 30 2084100
Bellen

Belastingplicht overheidsbedrijven

23 december 2012 - mr. Jos van Bavel VERDER - NON-PROFIT

Notitie ‘belastingplicht overheidsbedrijven’

Op 11 mei 2012 heeft de staatssecretaris van Financiën zijn lang verwachte notitie ‘Belastingplicht Overheidsbedrijven’ met toelichting verzonden naar de Eerste en de Tweede Kamer. De notitie vormt de meest recente inhoudelijke stap in een reeds langlopend proces over de herziening van de belastingpositie van overheidsbedrijven, vooral op het terrein van de vennootschapsbelasting.

De huidige wetgeving op dit gebied is praktisch niet meer veranderd sinds het belastingplichtig worden van veel energiebedrijven eind jaren ‘90. De praktijk van en de sectoren waarin overheidsbedrijven werkzaam zijn, zijn echter  wel sterk aan verandering onderhevig. Sommige ‘commerciële’ overheidsbedrijven zijn daardoor vrijgesteld, terwijl andere onbedoeld en ongewenst worden belast. In de bijlage bij het onderzoeksrapport is een overzicht opgenomen van de activiteiten die overheidsbedrijven tegenwoordig zoal ondernemen. Dit geeft een beeld van de markten waarin overheidsbedrijven actief zijn en hun concurrentie ook wordt gevoeld door private ondernemingen.

De achtergrond van het onderzoek vormt de maatschappelijke en politieke bezorgdheid over een concurrentievoordeel dat overheidsbedrijven (kunnen) bereiken doordat zij in tegenstelling tot marktpartijen geen vennootschapsbelasting afdragen. Dit concurrentievoordeel is niet alleen vanuit economisch oogpunt ongewenst, maar gaat ook gepaard met zorgen over ruimte die Europese staatssteunregels nog bieden. Het parlement heeft daarom het kabinet eerder verzocht om de belastingplicht van overheidsbedrijven voor de vennootschapsbelasting te moderniseren. De Europese Commissie doet bovendien al enige tijd onderzoek naar de wijze waarop overheidsbedrijven worden betrokken in de heffing van vennootschapsbelasting, ook in Nederland.

Concreet komt de staatssecretaris met deze notitie tegemoet aan een toezegging die in 2008 aan de Tweede Kamer werd gedaan om de ‘directe ondernemingsvariant’ voor belastingplicht nader te onderzoeken. Met het verschijnen van de nieuwe (vervolg)notitie en de toelichtende brief is nog geen sprake van een wetswijziging of een voorstel daartoe. Wel is dit een belangrijke stap in de richting van een fiscaal meer gelijk speelveld voor economische activiteiten van overheden en private partijen.

De huidige vennootschapsbelastingplicht voor overheidsbedrijven

Private ondernemingen die op de markt actief zijn en winst maken, zijn hierover vennootschapsbelasting verschuldigd. Daarnaast zijn op de markt directe en indirecte overheidsbedrijven actief, die de publieke taken van de overheid (laten) uitvoeren, maar soms betreden zij de markt ook als gewone ondernemer. Directe overheidsbedrijven zijn publiekrechtelijke rechtspersonen of onderdelen daarvan die zelf een bedrijf uitoefenen (dus bedrijven die een onderdeel van een overheidsinstelling vormen). Indirecte overheidsbedrijven oefenen hun bedrijf uit via een zelfstandig lichaam zoals een nv, bv, (overheids)stichting of vereniging.

We zien in de praktijk steeds vaker voorbeelden van werkzaamheden die overheidsbedrijven tegen vergoeding verrichten ten behoeve van derden (zoals energieproductie of de exploitatie van een zwembad). Zowel directe als indirecte overheidsbedrijven zijn onder de huidige regelgeving enkel belastingplichtig voor de vennootschapsbelasting als zij bepaalde, in de wet genoemde, ondernemingsactiviteiten uitoefenen. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om nijverheid, handel en mijnbouw. Dienstverlening wordt niet genoemd in de opsomming. Een zeer beperkt aantal met naam genoemde indirecte overheidsbedrijven is in de loop der tijd specifiek benoemd als integraal belastingplichtig.

De aanloop naar de nieuw verschenen notitie

Het merendeel van de huidige relevante artikelen uit de vennootschapsbelastingwetgeving stamt uit 1956. Ze beogen een eerlijk speelveld (‘level playing field’) te creëren voor private marktinitiatieven en overheidsbedrijven. Deze wetgeving bereikt haar doelstelling maar ten dele, mede vanwege een markt waarin de overheid op bepaalde terreinen steeds meer (ook) een rol als gewone ondernemer inneemt. Nu kan er, als bepaalde ondernemingsactiviteiten zowel door de overheid als door private partijen (kunnen) worden verricht, fiscaal oneerlijke concurrentie optreden. Voeg daarbij dat in de overheidsmarkt steeds meer nieuwe initiatieven worden ontplooid. Mede als gevolg van bezuinigingen komt zowel samenwerking tussen overheden onderling, als de publiek-private samenwerking steeds vaker voor. Deze ontwikkelingen vragen om een stevig en een evenwichtig fiscaal wettelijk kader en duidelijkheid over fiscale gevolgen.

Voor de heffing van btw en de overdrachtsbelasting is al sprake van een gelijk speelveld tussen publieke en private partijen, aldus de staatssecretaris. De regelgeving voor btw en overdrachtsbelasting heeft daarmee geen ongelijke behandeling op de markt tot gevolg en krijgt in de notitie ook maar beperkte aandacht.

De ondernemingsvariant onderzocht

De Tweede Kamer heeft in 2008 aangegeven een voorkeur te hebben voor een modernisering van de vennootschapsbelastingregelgeving, waarin voor overheidsbedrijven de algemene regels voor de belastingplicht van toepassing worden die gelden voor de rechtsvorm waarin het bedrijf wordt uitgeoefend (zogenoemde ‘ondernemingsvariant’). De huidige beperking van belastingplicht van overheidsbedrijven tot een limitatieve opsomming in de wet vervalt in dat scenario. Ook worden daarin instellingen, stichtingen en verenigingen die geheel in handen zijn de overheid belastingplichtig voor zover zij een onderneming drijven. Nv’s en bv’s geheel in handen van de overheid, worden belastingplichtig voor al hun werkzaamheden (integrale belastingplicht).

De staatsecretaris heeft inmiddels zijn onderzoek afgerond naar de voor- en nadelen van deze variant en concludeert in de nu verschenen notitie dat de ‘indirecte ondernemingsvariant’ zijn voorkeur heeft. Hij vindt de ondernemingsvariant weliswaar fiscaal theoretisch de meest zuivere, maar ziet in (ongeclausuleerde) invoering daarvan – zeker op korte termijn – veel bezwaren van praktische en uitvoeringstechnische aard (zoals substantiële additionele administratieve lasten voor de overheidsbedrijven en de Belastingdienst, een prijsverhogend effect en forse tijdsinvestering van organisaties). Een alternatief dat de grootste pijnpunten moet wegnemen en waaraan de staatssecretaris de voorkeur geeft, is de zogenoemde indirecte ondernemingsvariant.

De indirecte ondernemingsvariant

Onder de indirecte ondernemingsvariant worden indirecte overheidsbedrijven op gelijke voet met andere marktpartijen in de heffing van vennootschapsbelasting betrokken. Dit kan echter wel tot gevolg hebben dat een (nieuwe) ongelijkheid optreedt. Gemeente A kan immers een bepaalde activiteit in bijvoorbeeld een bv hebben  ondergebracht, terwijl gemeente B diezelfde activiteit zelf uitoefent. Onder de indirecte ondernemingsvariant zou gemeente A belastingplichtig zijn voor de vennootschapsbelasting, maar gemeente B niet. De indirecte ondernemingsvariant kan daardoor niet onverkort worden ingevoerd, maar zal gepaard moeten gaan met flankerende maatregelen. In het vervolg op de verschenen notitie moet hiervoor aandacht bestaan.

Het vervolg

Bij de invoering van de indirecte ondernemingsvariant zijn (minimaal) de volgende aanvullende acties benodigd, aldus de staatssecretaris in zijn brief van 11 mei 2012:

  • Overleg met andere ministeries, gemeenten, provincies en waterschappen om te kijken welke activiteiten doorgaans zijn ondergebracht in (te belasten) privaatrechtelijke rechtspersonen, en welke andere activiteiten zich daarvoor zouden lenen;
  • Afspraken met de decentrale overheden (genoemd worden: VNG, IPO, Unie van Waterschappen) over hoe bepaalde taken moeten worden georganiseerd en hoe kan worden voorkomen dat met name deze overheden worden geconfronteerd met een substantiële administratieve lastenverzwaring. Marginale activiteiten die primair een publieke taak betreffen zullen veelal buiten het beslag van de belastingheffing (moeten) blijven. Volgens de staatssecretaris zijn deze afspraken een harde voorwaarde voor invoering van deze variant;
  • Aanvullend onderzoek naar:
  1. de financiële gevolgen (worden diensten van de indirecte overheidsbedrijven duurder en/of dividendinkomsten aan hun aandeelhouders lager);
  2. de administratieve lastenverzwaring, bijvoorbeeld door het onderbrengen in een apart lichaam van de activiteiten die het overheidslichaam nu zelf ontplooit;
  3. extra uitvoeringslasten bij de Belastingdienst;
  4. de vraag of de bestaande vrijstellingen en overige fiscale faciliteiten voor de sector nog voldoende zijn.

Staatsdeelnemingen

Volgens de minister van Financiën dienen overheidsbedrijven in de gedaante van staatsdeelnemingen zich niet alleen te houden aan de (belasting-)wet, maar mogen ze ook niet actief op zoek gaan naar lacunes in de internationale fiscale regelgeving. Volgens minister moet een staatsdeelneming zich bewust zijn van haar maatschappelijke positie: ‘het gaat om belangrijke ondernemingen met een prominente rol in de Nederlandse samenleving’. In antwoord op kamervragen heeft de minister dit op 3 december 2012 laten weten. Formeel kan staatsdeelnemingen meestal niets worden verweten, maar de minister spreekt staatsdeelnemingen hier wel op aan.

Vervolg

De vaste commissie van Financiën van de Tweede Kamer heeft op 13 juni 2012 vragen gesteld over de brief van 11 mei 2012. Het antwoord op die vragen is echter vertraagd ‘doordat de afgelopen periode aan wetgevende activiteiten met betrekking tot het belastingpakket 2013 prioriteit is gegeven’, aldus de staatssecretaris van Financiën. De staatssecretaris geeft nu aan dat een antwoord in het eerste kwartaal van 2013 verwacht mag worden.

Wij verwachten dat de uitwerking van de genoemde vervolgstappen in concrete maatregelen of nieuwe wetgeving nog wel enige tijd zal vragen. De jongste toezegging van de staatssecretaris in dit dossier is daarbij exemplarisch. Toch lijkt sinds 2008 met de nieuwe notitie en vooral de brief d.d. 11 mei 2012 een belangrijke stap te zijn gezet in de richting van een gelijk speelveld voor de economische activiteiten van overheden en private partijen.

Wij vinden het raadzaam om in kaart te brengen welke activiteiten in de nabije toekomst binnen uw organisatie tot vennootschapsbelastingplicht kunnen leiden. We adviseren u om – zowel ten aanzien van bestaande werkzaamheden, als ten aanzien van nieuwe plannen, activiteiten en/of samenwerkingsverbanden – inzichtelijk te maken wat daarvan de fiscale gevolgen zijn voor uw organisatie. VERDER heeft expertise op het terrein van belastingplicht voor overheidsbedrijven. We blijven de ontwikkelingen in dit dossier uiteraard volgen en gaan hierover graag (vrijblijvend) het gesprek met u aan. Onze contactgegevens treft u hier aan.

VERDER gaat uiterst nauwkeurig te werk. Toch kunnen wij geen verantwoordelijkheid aanvaarden voor door u op basis van de voorgaande informatie genomen acties. Neem hier kennis van onze disclaimer.

Jos van Bavel

Partner | Fiscalist

Binnen VERDER is Jos verantwoordelijk voor fiscale advisering. Jos is een fiscaal specialist met focus op grote en middelgrote Non-Profit organisaties en overheden.

Lees meer over Jos van Bavel >

Recente publicaties

Alle publicaties

Best gelezen